Nadzór KNF nad małymi kasami niekonstytucyjny

Od środy Trybunał w pełnym składzie rozpatrywał cztery wnioski dotyczące wątpliwości związanych z przepisami ustawy o SKOK-ach z 2009 roku oraz ich nowelizacji z 2013 roku. Wnioski złożyli: prezydent Bronisław Komorowski, dwie grupy posłów PiS, a także senatorowie tego klubu. Początkowo rozprawa była zaplanowana na dwa dni - środę i czwartek. Jednak z powodu dużej liczby pytań sędziów do stron przewodniczący składu orzekającego i jednocześnie prezes TK Andrzej Rzepliński ogłosił, że rozprawa będzie kontynuowana również w piątek.

TK orzekł, że art. 60 ustawy o SKOK-ach z 2009 r. w zakresie, w jakim nie ogranicza środków nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad działalnością małych kas, jest niezgodny z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 58 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. "Co do zasady nadzór państwa nad SKOK-ami jest dopuszczalny" - zaznaczył prezentując orzeczenie sędzia sprawozdawca Leon Kieres.

Jak tłumaczył, ustawodawca przygotowując przepisy o SKOK-ach, powinien dokonać zróżnicowania stosowania prawnych środków nadzorczych nad kasami ze względu na m.in. rozmiar ich działalności. Kieres poinformował też, że Trybunał daje parlamentowi 18 miesięcy na poprawienie częściowo wadliwych przepisów dotyczących kas spółdzielczych. TK nie wskazał jednak w orzeczeniu, co ma na myśli mówiąc o "małych kasach".

W lipcowej informacji KNF o sytuacji sektora SKOK w I kw. br. napisano, że dominują w nim kasy małe, w których suma aktywów nie przekracza 100 mln zł (29 kas), posiadają one jednak tylko 8,4 proc. łącznej wartości aktywów kas prowadzących działalność. Z kolei wartość aktywów trzech największych kas spółdzielczych przekraczała 500 mln zł, a aktywa dwóch z nich przekraczały 1 mld zł. Jak podawała Komisja trzy największe kasy posiadały łącznie ponad 65 proc. aktywów sektora, tj. 8 mld 404 mln zł.

Odczytując orzeczenie Kieres wskazał, że TK był zmuszony umorzyć większość wniosków, jakie złożyli parlamentarzyści PiS, gdyż - jak mówił - budzą one istotne zastrzeżenia formalno-prawne. Dodał, że nieprawidłowości wniosków polegały m.in. "na polemice z ratio legis ustawy, zdawkowości motywów zaskarżenia" oraz na argumentach "niemających charakteru prawnego". "TK nie może zastępować wnioskodawców i korygować ich pism procesowych, tak aby spełniały warunki formalne" - podkreślił sprawozdawca.

Sędziowie w przypadku pozostałych wniesionych wniosków o zbadanie konstytucyjności ustawy o SKOK-ach uznali, że są one zgodne z ustawą zasadniczą. Oznacza to, że TK nie podzielił wątpliwości prezydenta Komorowskiego dotyczących m.in. przejmowania wybranych praw lub zobowiązań kasy spółdzielczych przez bank krajowy.

Kieres tłumacząc decyzję TK w tej kwestii wskazał, że "nie można zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawcy". Dodał, że przepisy badanej ustawy nie przewidują obowiązku zachowania określonej proporcji między przejmowanymi prawami majątkowymi a zobowiązaniami pozostałymi w kasie. Sprawozdawca zaznaczył, że skarżony przez prezydenta przepis reguluje sytuację, w której zarówno KNF jak i przejmujący bank krajowy "muszą działać w nadzwyczajnych okolicznościach".

"Istotą przejęcia kas, jej praw majątkowych lub zobowiązań przez bank krajowy jest ochrona środków pieniężnych członków kasy, której organy zarządzające doprowadziły do tego, że nie jest ona zdolna, by zapewnić bezpieczeństwo zgromadzonym oszczędnościom i nie jest w stanie funkcjonować na rynku depozytowo-kredytowym (...)" - wskazywał Kieres.

TK nie podzielił też wątpliwości prezydenta, jeśli chodzi o przepis uniemożliwiający odwołanie się od decyzji KNF dotyczącej przejęcia kasy przez bank. Kieres podkreślił, że zapis ten miał na celu szybkość procesu restrukturyzacyjnego. Dodał, że proces przejmowania kas ukształtowano zgodnie z zasadą prawa własności.

Piątkowy wyrok TK nie był jednogłośny. Troje sędziów miało zdania odrębne. Sędziowie Zbigniew Cieślak oraz Maria Gintowt-Jankowicz mieli odmienne zdanie do całości wyroku, natomiast sędzia Teresa Liszcz do części decyzji TK.

Sędzia Gintowt-Jankowicz oświadczyła, że "zdecydowanie nie zgadza się" z umorzeniem ok. 90 proc. zaskarżenia z powodów formalnych. "To pozostaje w sprzeczności z ugruntowaną praktyką orzeczniczą TK i nie znajduje pełnego oparcia w obowiązującym prawie" - oceniła. Jej zdaniem w przypadku większości umorzonych zarzutów można było ustalić, na czym polegało naruszenie konstytucji w kwestiach zasadniczych, utrudniających prawidłowe działania SKOK.

Według sędziego Cieślaka ustawodawca naruszył wiele standardów konstytucyjnych co do SKOK. Stwierdził też, że umorzenie większości wniosków parlamentarzystów wpłynęło na błędne rozstrzygnięcie TK, gdyż wybiórczo potraktowano przedmioty kontroli. W ocenie Cieślaka to sprawiło, że TK stracił perspektywę badania tego, co najważniejsze: właściwej oceny systemu. "Dostrzeżono drzewa, nie zobaczono lasu" - porównywał.

Z kolei sędzia Liszcz była przeciwna umorzeniu sprawy wszędzie tam, gdzie TK tłumaczył to "brakiem wystarczającego uzasadnienia". Jak mówiła nie jest to zgodne z dotychczasową praktyką TK. Według niej Trybunał nie spojrzał na całokształt zaskarżenia, która kwestionowało cały model nadzoru KNF nad kasami i uchylił się od rozpoznania większości zarzutów. Liszcz kwestionowała także, że w wyroku TK nie wskazał kryteriów oceny, które kasy należy uznawać za małe.

Sędzia oceniła również, że powstanie kasy - jako spółdzielni nienastawionej na zysk - nie powinno być uzależnione od zgody KNF. "Takie prawdziwe kasy, pochodzące jeszcze z lat zaborów, nie powinny być tłamszone przez nadzór państwa" - wskazywała. Dodała, że jest to sprzeczne z zasadą wolności zrzeszania się. "Jeśli stłamsimy kasy, niezamożni będą zdani na żer bezwzględnych firm pożyczkowych" - podkreśliła.

Nową ustawę o SKOK (zastąpiła przepisy z 1995 r.) Sejm uchwalił jesienią 2009 r. Przewidywała ona, że kasy trafią pod nadzór KNF. Ustawę, przed podpisaniem, skierował jednak do TK prezydent Lech Kaczyński, uważając, że zbyt daleko ingeruje ona w samorządność i autonomię kas.

W marcu 2011 r. prezydent Bronisław Komorowski wycofał część skargi swego poprzednika, m.in. zastrzeżenia wobec przepisów ustanawiających nadzór KNF nad działalnością SKOK-ów. W styczniu 2012 roku TK uznał, że dwa przepisy ustawy o SKOK-ach, które zaskarżył prezydent Kaczyński (a pozostawił w skardze prezydent Komorowski), są niezgodne z konstytucją. Po usunięciu przez Sejm tych niezgodności ustawa weszła w życie, wskutek czego od października 2012 r. SKOK-i trafiły "pod skrzydła" KNF.

Komentarze po wyroku TK

• Czy obejmować małe SKOK-i gwarancjami BFG?
• KNF: SKOK-i powinny być nadzorowane jak banki